PPP模式推广应注意六个方面 解决好社会资本回报率难题最为关键

5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称“《意见》”)。这是改革创新公共服务供给机制的积极举措，有利于加快公共服务型政府的建设。

传统观点认为，公共服务就应该由政府提供，这种观点突出政府在公共服务提供中的责任。但是，政府提供并不意味着政府要在公共服务改善中唱独角戏。政府提供公共服务，可以引入社会合作机制。公共部门与私人部门在公共产品和公共服务中的合作，已经在许多国家取得成效。

在公共服务领域大力推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership, PPP)模式，至少有四方面作用：第一，解决部分公共项目资金不足的问题;第二，在地方政府性债务问题的应对中可以发挥作用;第三，引入市场机制，让社会资本有机会进入公共服务领域，形成经济新增长点;第四，促进公共服务效率的提高。在公共服务领域推广PPP模式，能够促进国家治理体系和治理能力的现代化，打破公共服务领域的准入限制，激发市场主体的活力和创造力，最大限度地利用社会资本方的资金、技术、人才和管理经验，来提升公共服务的供给质量和效率。

《意见》提出：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。如此广泛地推广PPP模式，是前所未有的。可以预计，社会资本将在这些领域的公共服务改善中发挥重要作用。

要将理念落实，就必须有明确的目标定位以及相应的制度保障和政策保障。推广PPP模式，只能在市场中进行，这就要求建立对应的市场。《意见》为此提出了在公共服务领域推广PPP模式的发展目标，“立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。”

公共产品和公共服务领域引入社会资本的做法国外早已有之，但规范的PPP模式在中国还是新生事物。

有效地推广PPP模式，只能建立在政府和社会资本平等合作的基础之上。成功的合作，应该做到在保证社会资本获得必要的利润回报的前提下，公共服务得到有效的提供。如果没有合理的回报，社会资本按照市场规律，是不会流入PPP项目的。社会资本首先要保证自身的安全，接着才是追求回报的最大化。在PPP模式的推广中，要打破旧观念，必须依靠法律。法律才可能予参与PPP的社会资本以必要的保护。在法治化框架内，政府与社会资本的平等合作问题完全可以得到解决。这样的框架下，政府和社会资本的运作都必须尊重市场规律。

PPP模式的推广需要解决好社会资本回报率难题。公共服务不应该给社会资本带来暴利，这应该是最基本的要求。因为暴利就意味着公共服务提供的成本有较大的压缩空间。但是，回报率的高低在很大程度上是一个市场问题。市场的不确定性决定了不同时期、不同地区、不同PPP项目完全可能有不同的回报率。人为统一规定社会资本回报率显然不切合实际，也会严重干扰市场在资源配置中决定性作用的发挥。社会资本回报率的问题只能通过公开透明的阳光决策机制的确立来解决。公开透明，可以让更多更充分的社会资本参与PPP项目的运作，可以让社会资本的回报率更接近市场回报率;可以让社会各方面对PPP项目的运作得到更加有效的监督，减少PPP推广中不可避免的政府直接介入市场所可能带来的腐败问题。

合理的风险分配机制有利于在相关各方之间形成激励约束机制。这是PPP项目在决策中就应该予以高度关注的问题。有市场，就有风险，风险分配与收益应该对称。政府与社会资本任何一方都不应该单方面承担所有风险。政府对PPP项目的管理应该是贯穿项目全生命周期的，项目的设计、建设、投资、融资、运营和维护等，政府的管理都应该到位。例如，PPP项目的可持续运转或与项目所能获得的财政补贴有关，或与项目所提供的服务收费标准有关。基于市场的不确定性，财政补贴标准、公共服务价格都可能要根据实际情况进行调整。这都应该有制度予以规范，而不是临时抱佛脚，以公共服务不能有效提供来倒逼收费标准的调整。

全生命周期管理意味着PPP模式的推广不是“一锤子买卖”。PPP项目的启动只是PPP模式推广的第一步。PPP项目所涉行业的多样性，所涉地区条件的差异性和时间的长期性，决定了PPP决策需要强有力的专业支持。政府在推广PPP模式中，应注意动员社会各种力量，以保证PPP决策的科学性。

PPP模式的推广，不可避免地需要政府投入资源。土地、资金、政策等等不一而足。财政资金或在项目启动时就要投入，或在项目运作中持续投入。这意味着，PPP模式的推广不能超越政府财力。超越财政能力的政府只会让PPP项目不可持续。在一定意义上，财政资金的投入是政府在PPP项目中的“抵押品”，是政府对公共服务项目的一种承诺。设定PPP项目财政投入资金占政府预算资金总规模的比例，可以保证政府行为的量力而行。

PPP模式对于地方政府去杠杆化也有特殊的意义。地方债问题的解决需要多方着力，PPP模式可以通过债权转股权的途径，降低地方政府的债务风险。但是，并不是所有项目都可以轻松引入PPP模式。PPP模式有特定的适用范围，债权转股权之后，社会股东对项目回报的要求，对项目运作的要求，都可能会与既有的模式有异。因此，在推广PPP模式中，应加以注意。

英国PPP模式：从应对财政压力起步

1979年撒切尔夫人担任首相之后，就开始推行经济改革，涉及众多原先由政府直接经营的自来水、电力、电信、污水处理、垃圾处理等公共事业。但是，不是所有公共事业都能轻而易举地推向市场，政府仍然在一些重要领域中发挥作用。1990年梅杰首相上台后，经济面临衰退，财政支出压力相当大。在这样的背景下，民间主动融资模式(PFI，PPP的一种)应运而生。

在PFI实施中，政府承担成本固定，项目完工成本增加的风险由私人承担，在很大程度上克服了项目建设成本超预算攀升的风险，也促进了公共产品和公共服务的提供。PFI虽然引入了私人投资者的参与，但政府仍然是服务提供的责任者。

但是，PPP的运行并不都是成功的。英法海峡隧道就是一例。这是一个涉及英国和法国的项目。项目的专业性强，技术含量高，投资大，持续时间长，风险高，合同结构复杂。在运作中，欧洲隧道公司提出破产保护申请并得到批准，后通过换股、债务重组成功。而后，欧洲隧道集团分别在伦敦和巴黎上市，替代欧洲隧道公司，负责英法海峡隧道的运营。

之所以经历破产保护申请等艰难历程，与项目的设计不无关系。根据项目的设计，项目公司承担了自身无法控制也无力承担的风险。因此，PPP合同的设计，只能根据实际情况，合理配置风险，并充分考虑各种实际情况(项目、行业、政策等)，让合同能够真正得到实施。

英国财政部下有专门的负责PPP的机构——英国基础设施(IUK)。IUK设有顾问委员会，旨在加强政府和私人部门之间的联系。财政部每年都要公布PFI项目的汇总数据。这是英国政府公共支出透明度承诺的重要组成部分。英国在公布PFI数据时，注意不同年份的比较。这种信息披露方法便于公众从整体上把握英国PFI的整体情况。同时，总体数据的公布，有利于从国家层面上把握PPP的总体风险，从而促进PPP的有效管理。