实施城市更新行动政策的认识与国际经验

 

一、中国城市更新的历程

 

对比国外城市更新发展，中国的城市更新也经历了从大规模旧城改造到实施有机更新的发展阶段。可分为如下三个阶段：

 

旧城改造为主的大规模、快速化阶段

 

在改革开放后各地进行了几轮旧城改造，进行了大规模、快速化城市更新，基本上采取的是“拆一建多”、“退二进三”的推倒重建式的更新方式。这种方式虽然使城市空间职能结构、环境等问题得到一些改善，但也产生了大量负面影响，如城市的肌理被破坏，各类保护建筑遭到毁坏，城市的文脉被切断，城市特色消失，造成千城一面等等。

 

城市有机更新理论提出和初步应用阶段

 

20世纪90年代开始，吴良镛教授通过思考北京旧城改造的实践提出城市有机更新理论。吴良镛教授提出，无论从城市到建筑，还是从整体到局部，城市都如同生物体一样是有机联系、和谐共处的整体。因此，城市建设应该遵从城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当规模和合理尺度，依据改造内容和要求，妥善处理现在和将来的关系，在可持续发展的基础上探求城市的更新发展，不断提高城市规划的质量，使城市改造区的环境与城市整体环境相一致。城市有机更新是对城市中已不适应一体化城市社会生活发展的地区进行必要的改建，使之重新发展和繁荣。主要包括对建筑物等客观存在实体的改造，以及对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续。

 

然而由于过去30多年来，城市的快速扩张，新区建设的突飞猛进，城市有机更新理论只是在部分历史文化城市的保护中得到小规模的运用，但在大规模的城市更新中，尚没有得到真正全面、系统性地实践。

 

进入实施城市更新行动新阶段

 

2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出实施城市更新行动，随后，各地出台了地方政策，如《福州市“城市更新+”实施办法》、《成都市城市有机更新实施办法》、《北京市关于实施城市更新行动的指导意见》、《重庆市城市更新管理办法》、《上海城市更新条例》等。此前，中国的城市更新是一个相对狭义的概念，主要指“三旧”(旧城、旧村、旧厂)改造，在珠三角开展较多。而“十四五”规划纲要中提出的“实施城市更新行动”内容更为丰富。未来，城市更新将成为中国城市建设的重要抓手，其内涵相较以往得到极大延伸和扩展。

 

在内容上，除了包括基于建筑及建筑群落的拆除重建、功能改变、综合整治，还包括城市自然生态修复、城市基础设施功能完善、城市智慧信息系统搭建、城市公共空间更新改造等城市基础环境及服务类的更新。在范围上，也由此前的主要聚焦地级及以上主城城市建成区，转变为同时兼顾县城范围内的更新。整体来看，在城市范围内开展的提升城市功能、优化空间结构、改善人居环境、塑造特色风貌等各类活动，都属于城市更新的范畴。旧小区、旧工业区、旧商业区、旧楼宇、旧街道、棚户区、城中村、市政公共空间等，都属于城市更新的对象。

 

2021年，住建部《实施城市更新行动》一文首次清晰界定了实施城市更新行动所要达到的总目标：建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力。为了达到总目标，“十四五”时期全国层面将围绕城市空间结构、城市生态修复、城市功能完善、城市历史文化保护、居住社区建设及老旧小区改造、城市新型基础设施建设、城市防洪排涝设施体系、县域更新八大方面立体式实施城市更新行动。可见，从“十五”时期到“十四五”时期，城市更新的主基调由单纯的旧城改造不断向“综合更新”方向演变。当前的城市更新已不再是简单的“旧改”，而逐渐转变到了多类型、多层次的战略组合和城市功能的系统调整。

 

2021年8月30日，住房和城乡建设部又出台了“关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知”，明确实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力的要求。提出探索可持续更新模式，不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。对城市更新中的拆除重建方式，提出了量化要求，如严格控制大规模拆除，更新单元(片区)或项目内拆建比不应大于2。拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%;严格控制大规模搬迁，居民就地、就近安置率不宜低于50%等指标。要求坚持应留尽留，全力保留城市记忆，保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌。中国的城市更新将进入有机更新新阶段。

 

二、中国实施城市更新行动的背景

 

未来中国城市发展将从扩张式进入重内涵阶段，实施城市更新是基于以下的背景。

 

大城市土地资源日趋紧张

 

随着改革开放以来城镇化进程的快速推进，中国各城市普遍经历了增量扩张的发展模式，城市建成区面积由1978年的7000多平方公里增加至2018年的58456平方公里，增加了5万多平方公里。中国人均建成区面积已超过160平方米/人，远超日本113平方米/人的水平。近年来，全国城市中存量供地占比逐年增加，在东部城镇化水平更高的大城市中表现得更为明显。深圳等城市存量供地占比已经超过50%，北京、上海等一线城市未来规划中的新增城乡建设用地规模也在收窄。在中国“控制大城市规模”的土地供应思路之下，大城市建设用地日趋紧张，通过城市更新盘活存量用地已经成为现实之选。

 

各地产业转型升级需求迫切

 

目前，中国第三产业占GDP的比重已经从2000年的39.8%提升到了2020年的54.5%，产业结构已经由工业主导逐步转变为第三产业主导。北京第三产业的占比已突破80%，上海和广州的第三产业占比也已突破70%。三大城市群的重点城市中，第三产业的占比也普遍超过60%。由于中国工业化明显快于城市化进程，部分“先富”城市工业用地比例偏高，快速工业化使得大量区位优越的工业区在经济转型完成后存在产能低效、闲置现象。以上海为例，其工业用地比重达到29%，高于国际上同类城市;土地利用效率与国际大都市相比也有较大差距，东京地均产值达184.2亿元/平方公里，新加坡为93.2亿元/平方公里，而上海开发区仅为71.2亿元/平方公里。通过城市更新助力产业升级，提升土地使用效率是城市进化的必然。

 

城镇化已进入中后期

 

中国已经步入城镇化较快发展的中后期，2020城镇化率达到63.89%(预计到2025年将接近70%)，部分发达地区已提前进入城镇化后期阶段。根据广东省统计局的数据，珠三角核心区人口城镇化水平已达到86.28%，城镇化已经进入成熟阶段。而在长三角和京津冀区域，核心城市城镇化率也普遍超过70%。从国际经验来看，美国、英国、日本、新加坡等发达国家在城镇化发展接近成熟期时，城市都逐步从“外延式扩张”转向“内涵式发展”。

 

城市功能短板突出

 

中国用30年的时间完成了西方发达国家上百年的城市化历程，城市化长期高速发展过程中形成的粗放型外延式发展带来了诸多问题。城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高。开发强度过高、空气污染、交通堵塞、产业空心化等“大城市病”逐渐凸显。在应对新冠肺炎疫情中也暴露出城市公共服务设施不足、管理粗放等短板弱项，城市发展短板亟待补足。

 

三、中国实施城市更新行动的积极意义

 

当前实施城市更新行动具有助推内循环和城市高质量发展的重要意义。城市更新内含的经济、社会、环境目标与“内循环”核心要素高度契合，是未来新经济模式下重塑产业结构、促进消费升级、改善人居环境的重要路径。

 

对于宏观经济，城市更新将有助于构建国内大循环格局，是落实中央提出坚持扩大内需这个战略基点的重要支撑。

 

在打造国内大循环为主的经济发展模式下，城市更新将发挥四大作用：一是盘活低效空间，推动产业升级。中国过去的城市空间结构是针对和适应传统产业结构形成的，未来新产业发展需要通过城市更新提供新的空间。二是改善人居环境，惠民生扩内需。例如，老旧小区改造在改善人居环境的同时，还起到了扩内需的作用，通过补齐幼儿园、小超市、停车场等短缺的服务设施扩大居民消费，改造过程中对金融、能源、材料、工程、生活用品等相关产业链的拉动均见效较快。三是激发商业活力，释放消费潜力。旧商业区通过更新改造能够有效实现运营效能的提升、消费规模的扩容。以步行街更新改造为例，从2018年底起，商务部在11个城市开展首批步行街改造提升试点工作，2019年，11条步行街总客流量和营业额同比分别增长22.6%和17%。四是开发文旅资源，带动旅游消费。针对旧历史街区的更新改造，不仅保留了既有的文化传统，还通过系统的运营使景区成为消费热点区域，产生消费效应，进一步促进了内需的释放。

 

对于区域经济，城市更新是转变城市发展模式、提升城市品质、提高城市势能的重要抓手。

 

土地集约利用度的提升反馈到产业上就是产业的升级。同样一块土地，产出效能不同，对区域经济的总体贡献度也不同。以深圳为例，将“十三五”期间深圳各区计划的城市更新规模占比与地区生产总值增长率进行比较发现，城市更新力度越大的城区，经济增速越高。虽然这些城区原本的经济体量绝对水平已处于领先地位，但通过大力实施城市更新仍然维持了高水平的经济增长。

 

对于房地产行业，城市更新是传统企业转型发展的重要方向，对企业获取新的发展资源、探索新的盈利模式、积累可持续发展经验具有重要意义

 

近年来，房地产调控政策持续从严从紧，进一步压缩了房企的利润空间，百强房企的净利率均值从2018年开始逐年下降。房地产行业进入成熟期后，尤其是房地产金融审慎监管框架下，房地产逐步进入去金融化通道，再加上土地获取竞争加剧，未来行业利润率可能将保持在更低的水平。利润的下降、竞争压力的加剧，共同倒逼房地产行业在“十四五”期间转向高质量发展。实施城市更新行动背景之下，城市的发展将不再需要只会盖房子的房地产开发商，而是需要能够为人民带来美好生活、为城市发展带来活力的城市更新服务商。通过城市更新，企业能够在更长的价值链条上创造更多的服务价值，获取更理想的利润水平。

 

四、城市更新应借鉴的国际经验

 

从国外城市更新概念的提出及演进看，城市更新的概念经历了一个不断发展的过程。其内涵是随着社会变革、经济发展、技术进步而不断补充、完善的。二战后，大部分国家的城市都遭受了战争的破坏。为尽快改善人们的居住条件、恢复城市功能，满足经济发展的各种配套要求，各国政府都对残破城市的修整、恢复和重新布局投入了很大力量。在一定意义上说，城市更新实际上是从对战争中严重受损的城市进行修补、重建、复原开始的。城市更新这一概念的正式提出，是在1958年荷兰海牙召开的城市更新第一次研讨会上。20世纪60年代起，城市更新的目标逐渐变为应对城市经济衰退、资源枯竭、产业升级以及社会收入差距拉大等导致的失业高涨、犯罪率上升、街区分化、基础设施分布失衡等等问题。城市更新更多地被赋予了修复城市经济、协调经济与社会发展关系等方面意义。到20世纪80-90年代，城市更新中的人文、社会因素几乎被简化为了用现代化消灭工业化痕迹。城市本身的宏大、壮观成为了城市发展的标志，人在城市中的位置反而日显渺小。进入21世纪后，城市街区、存量建筑的历史价值被重新发现，为区别以往的阶段，这个阶段的城市更新被称为了城市有机更新。

 

国外城市更新的经验借鉴包括：

 

发挥立法的引领作用

 

城市更新是一项综合性的社会系统工程。各国在各自的更新实践中都逐渐建立起了一套完善的法律政策体系。这些法律政策在规范城市更新的目标设置、程序过程、资金筹措等一系列问题上发挥了重大作用，形成了城市更新顺利开展的制度保障。如，英国的城市更新法律法规就形成为历史最悠久、相对较全面的一个体系。英国城市更新的法律法规是在发展过程中逐渐完善的。在1974年制定的《住宅法》中提出了一个“住房行动区”的概念;这个概念强调要根据地区综合战略来实施逐步更新政策;要将政策实施的重点集中在有特定住房压力的地区。1978年,英国政府制定了《内城区法》,规范了七个城市核心区的城市更新工作;1989年制定了《地方政府和住宅法》，提出在内城衰退严重地区设立“住宅更新区”,对典型的旧住宅区进行修复和选择性开发;2000年发布了《我们的城镇:迈向未来城市复兴》的城市白皮书,提出了处理城市生活、社会、经济、环境方面问题的政策措施。美国的城市更新是从20世纪初的卫生改良、贫民窟清除运动开始的。到20世纪70年代时，“邻里复兴”等小规模分阶段的城市更新项目逐渐取代了大规模城市更新改造项目。

 

再如，美国制定了《示范城市法》，这部法律规定，示范街区的最终目标是在整体上提高街区居民的生活质量。德国的城市更新最初是从战后城市重建和缓解住房危机开始的。之后，随着城市的发展，德国的城市更新逐步转向了和城市与街区治理相结合。德国在在20世纪70年代初就制定了《城市更新和开发法》。以后又陆续制定了《特别城市更新法》、《住宅改善法》等多部综合性政策;在东、西德合并后进一步制定了《过渡时期条例》;由此形成了比较全面、系统的城市更新法律政策体系。

 

重视城市更新规划

 

二战后，发达国家的经济实现了高速发展,城市建设也随之加快。但在这个过程中，由于城市的粗放扩张，城市开发逐渐超出了城市规划的控制;空间无序化、景观杂乱化等问题日益严重。为纠正这个不良趋势，很多国家进一步在城市规划中分离出了完善的城市更新专项规划。城市更新规划的特点是鼓励有利于公共利益的城市更新，同时加强政府对城市更新的管控。

 

如，日本于2002年制定了《都市再生特别措施法》。这部法律强调要完善城市规划，加强城市基础设施建设等。德国非常注重城市更新与城市规划战略的系统性和连续性。例如，汉堡市为港口城市更新规划举行了国际招标,并要求更新规划必须和汉堡市总体规划对接。该市的总体规划对城市更新建设的构架、开发总体目标等都作出了明确规定，特别强调更新项目要与现有城市风格相融合,要实现可持续发展和生态保护,要提供高标准的城市建筑和公共活动场所。这些规划理念和原则多年来始终持续引导着德国的城市更新实践。新加坡政府在2019年制定了《新加坡2050总体规划草案》。

 

构建城市更新融资机制

 

从20世纪50年代以来，城市更新的模式经历了政府主导、政企合作和市场主导等几个阶段。其中，政府和社会资本合作(PublicPrivatePartnership,简称PPP)的模式曾为各国普遍采用。PPP模式能够比较有效地整合政府、民间、社会公众等诸多方面资源,在多种不同类型的城市更新中具有较为广泛的适应性。从国际经验看，成功的城市更新案例多属于这种公私部门合作的PPP模式。PPP模式的城市更新具有多方面优点。例如，掌握有公权力的政府和具有丰富开发经验和能力的开发商之间可以优势互补;可以减轻城市更新中政府投入的资金压力;减少项目实施过程中的不确定性，降低市场主体的风险等。

 

在PPP模式中，政府不直接承担筹集更新资金的责任，从而可以摆脱直接负债的压力。但政府可以通过税收优惠、政策补贴等方式对市场化主体的融资过程给与支持。在国际经验中，政府还可以通过对特定主体授权的方式为这些主体增信，提高它们的负债能力。

 

在政企合作模式下，政府可以采用多种杠杆方式用财政资金撬动更多的私人资金投入城市更新项目，如英国的城市发展基金、美国的政府贴息专项贷款、新加坡由政府整合土地和提高配套基础设施等方法。此外，美国还利用政府主导的政策性基金作为融资工具来吸收社会资金。德国则有支持城市更新改造的专项补贴计划。

 

建立城市公众参与模式

 

城市更新是一项复杂的社会系统工程，需要多方协作、综合考虑多方需求、平衡各方利益。为更好实现改善城市基础设施和居住环境、完善城市服务功能、提升居民生活品质、促进产业结构升级等更新目标，在政企合作模式中，各国越来越重视社会公众的广泛参与。城市更新已经发展成了政府、企业和社会公众共同进行的开发过程。20世纪90年代起，英国在城市更新中普遍采取了政府、私营机构和社区三方在资金筹措、规划制定、实施管理等各阶段共同合作的模式。公众参与极大地提高了城市更新项目的成功率，特别是让城市更新在环境保护、生态平衡、文化传承、社会公平等社会效益方面发挥了更大的作用。美国一直很注重在更新计划编制、项目设计、实施管理和后续运营等各个阶段都引导、保障公众的参与。参与的社会公众包括居民、学者、行业协会、民间组织等;参与的形式已从座谈会、调查问卷等传统方式发展到了利用网络平台、移动通讯终端等手段来提高参与率，降低沟通成本。新加坡设立的城市更新局不仅全权负责更新规划的编制与实施管理，而且还负责组织政府、企业和市民的相互沟通、定时举办公众参与活动等。德国的各地方政府非常重视通过网络等工具提高公民的参与意识，动员他们积极参与到城市更新中来。德国的汉堡在区域性大规模旧城改造计划--国际建筑展(IBA)项目规划时专门组织了一个公众参与的委员会。委员会由管理委员会、IBA合作伙伴组织、市民支持委员会、市民对话平台四个部分组成。其中管理委员会由七位具有国际声望的专业人士组成，负责为项目提供技术咨询支持;合作伙伴组织包括与项目有合作关系的一百多家企业和各类行业协会;市民支持委员会由24个代表不同社会层面的公民组成;市民对话平台则主要负责组织市民与项目沟通的各种活动，提供信息交流的的渠道。见道网

 

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